La revisión que se realiza en este artículo se enmarca en el proceso judicial No. 17283-2026-00308, correspondiente a una garantía jurisdiccional de medida cautelar autónoma, presentada ante la Unidad Judicial Penal con competencia en infracciones flagrantes, en la ciudad de Quito, provincia de Pichincha, e ingresada el 26 de febrero de 2026. Se trata de un proceso público que puede ser consultado a través del sistema oficial de la Función Judicial, lo que permite a cualquier interesado verificar directamente la información procesal, las actuaciones registradas y el estado actual del trámite.
La revisión que se realiza en este artículo se enmarca en el proceso judicial No. 17283-2026-00308, correspondiente a una garantía jurisdiccional de medida cautelar autónoma, presentada ante la Unidad Judicial Penal con competencia en infracciones flagrantes, en la ciudad de Quito, provincia de Pichincha, e ingresada el 26 de febrero de 2026. Se trata de un proceso público que puede ser consultado a través del sistema oficial de la Función Judicial, lo que permite a cualquier interesado verificar directamente la información procesal, las actuaciones registradas y el estado actual del trámite.
I. ¿Qué está pidiendo exactamente la Cooperativa?
La Cooperativa no está pidiendo que se declare nula la liquidación en esta etapa.
Lo que solicita es:
Que se suspenda temporalmente la liquidación mientras se resuelve la impugnación administrativa.
Es decir, busca una pausa provisional, para continuar operando, mientras resuelven internamente en la Superintendencia de Economía Popular y Solidaría, lo que nos indica que existe una oposición de INCOOP a la decisión tomada por el órgano de control.
Esto se fundamenta en el artículo 87 de la Constitución, que permite medidas cautelares cuando existe amenaza grave e inminente a derechos constitucionales.
II. Para entender el caso
Antes de analizar la medida, es importante aclarar algunos conceptos técnicos que aparecen en el expediente.
¿Qué es un Programa de Supervisión Intensiva (PSI)?
El Programa de Supervisión Intensiva (PSI) es una medida correctiva de carácter prudencial que puede imponer la Superintendencia cuando, en el marco de la supervisión basada en riesgos, identifica debilidades significativas que comprometen la estabilidad, solvencia o sostenibilidad operativa de una entidad financiera.
No se trata de una sanción, sino de un mecanismo preventivo y estructural de intervención temprana, cuyo objetivo es corregir oportunamente desviaciones antes de que evolucionen hacia un escenario de inviabilidad.
El PSI implica la obligación formal de la entidad supervisada de ejecutar un plan de acción aprobado por el organismo de control, que normalmente incluye:
-
Metas financieras específicas, tales como mejora en indicadores de liquidez, solvencia, morosidad, eficiencia o capital institucional.
-
Correcciones en la gestión administrativa y de gobierno corporativo, incluyendo fortalecimiento de controles internos, mejora en procesos de otorgamiento de crédito o ajuste en estructuras organizacionales.
-
Ajustes en cartera, provisiones y gestión de riesgos, especialmente en materia de riesgo crediticio, riesgo de liquidez y suficiencia patrimonial.
-
Reforzamiento del patrimonio técnico, cuando se detecta debilidad en la capacidad de absorción de pérdidas.
-
Optimización de gastos operativos y modelo de negocio, si se evidencian ineficiencias estructurales.
-
Plazos concretos y verificables de cumplimiento, con seguimiento periódico por parte del supervisor.
Durante la vigencia del PSI, la entidad es evaluada de forma continua. No basta con ejecutar formalmente las actividades previstas; el criterio relevante es si las medidas adoptadas corrigen efectivamente las debilidades que originaron la intervención.
Si, pese a la ejecución del plan, persisten las vulnerabilidades estructurales, se mantiene un perfil de riesgo alto o crítico, o no se alcanza sostenibilidad financiera, puede configurarse el denominado “incumplimiento sustancial” del PSI, lo cual, conforme al régimen del Código Orgánico Monetario y Financiero, puede habilitar la adopción de medidas más gravosas, incluida la liquidación forzosa.
En síntesis, el PSI es una herramienta de supervisión intensificada que busca preservar la estabilidad institucional y proteger a los depositantes mediante corrección temprana de riesgos, antes de llegar a un escenario de resolución definitiva
Código Orgánico Monetario y Financiero (COMF)
Artículo 280 COMYF
Establece que la supervisión es permanente, preventiva y basada en riesgos, y que el organismo de control debe evaluar el perfil de riesgo y la gestión integral de riesgos de las entidades financieras.
Este artículo es la base del enfoque prudencial que permite identificar debilidades estructurales.
Artículo 284 COMYF
Dispone expresamente que, cuando el organismo de control determine que una entidad presenta debilidades que puedan afectar su estabilidad o solvencia, podrá disponer la implementación de un programa de supervisión intensiva, el cual deberá contener medidas correctivas específicas.
Este artículo es el fundamento directo del PSI.
Artículo 285 COMYF
Establece que el organismo de control realizará seguimiento al cumplimiento del programa y podrá efectuar ajustes o adoptar medidas adicionales en caso de incumplimiento.
Aquí se reconoce formalmente que el PSI no es declarativo, sino sujeto a evaluación continua.
Artículo 303 numeral 2 COMYF
Dispone que constituye causal de liquidación forzosa el incumplimiento sustancial del programa de supervisión intensiva.
Este artículo conecta directamente el PSI con el régimen de resolución.
¿Qué es incumplimiento sustancial?
En su acción constitucional, la Cooperativa enfatiza que el “incumplimiento sustancial” no puede entenderse como una simple fórmula automática derivada de la supervisión, ni como una consecuencia inevitable del mantenimiento de un perfil de riesgo alto.
Su argumento central es que:
No basta con afirmar que persiste riesgo alto o que no se alcanzó una meta específica para concluir que hubo incumplimiento sustancial.
La Cooperativa sostiene que:
-
Cumplió el 93% de las estrategias del Programa de Supervisión Intensiva.
-
Alcanzó mejoras verificables en indicadores financieros.
-
Implementó acciones correctivas estructurales.
-
Mostró avances en capital institucional, eficiencia y gestión.
Desde esa perspectiva, argumenta que el análisis del organismo de control fue insuficientemente motivado, porque:
-
No explica de manera detallada qué debilidades estructurales concretas subsisten.
-
No demuestra técnicamente que la entidad sea inviable.
-
No desarrolla cómo esos riesgos remanentes hacen inevitable la liquidación.
En consecuencia, la Cooperativa plantea que el concepto de “incumplimiento sustancial” debe interpretarse como:
Una evaluación material y estructural que demuestre que las causas que originaron el PSI no fueron efectivamente corregidas.
Es decir, sostiene que el supervisor debía probar que:
-
Persisten fallas estructurales críticas.
-
Existe riesgo real de insolvencia.
-
La estabilidad financiera no fue restablecida.
-
No había alternativa menos gravosa que la liquidación.
Para la Cooperativa, el incumplimiento sustancial no puede basarse únicamente en:
-
El mantenimiento de un perfil de riesgo alto.
-
Una meta puntual no cumplida.
-
O en consideraciones generales sobre debilidades.
Debe tratarse —según su tesis— de una conclusión técnica sólidamente fundamentada que demuestre que la entidad no logró superar el núcleo de los riesgos que justificaron el PSI.
En síntesis, la Cooperativa no niega la existencia del PSI ni la facultad del regulador, sino que cuestiona que la conclusión de “incumplimiento sustancial” haya sido suficientemente motivada y técnicamente acreditada.
¿Qué es la exclusión y transferencia?
Este es uno de los puntos centrales del debate jurídico en el caso.
La exclusión y transferencia de activos y pasivos es un mecanismo previsto expresamente en el Código Orgánico Monetario y Financiero, particularmente en los arts. 292 a 298 COMYF.
No es una figura implícita ni discrecional sin marco legal: es un instrumento formal de resolución bancaria.
Código Orgánico Monetario y Financiero (COMF)
Artículo 292 COMYF
Este artículo establece que, antes de declarar la liquidación forzosa de una entidad financiera inviable, el organismo de control podrá:
“disponer la suspensión de operaciones, la exclusión y transferencia de activos y pasivos y designar un administrador temporal”.
La finalidad explícita que señala la norma es:
“proteger adecuadamente los recursos de los depositantes”.
Aquí es importante entender algo clave:
La exclusión está pensada como una medida previa a la liquidación, no como parte de la liquidación.
Artículo 298 COMYF
Este artículo establece que:
Solo si el proceso de exclusión y transferencia no culmina satisfactoriamente, se procederá a la liquidación forzosa.
Esto confirma normativamente que:
- La liquidación es la última etapa.
- La exclusión es un mecanismo intermedio.
- La ley prevé una secuencia escalonada de resolución.
¿Qué implica técnicamente la exclusión?
En términos financieros y operativos, la exclusión permite:
-
Separar los activos “sanos” de la entidad (cartera vigente, inversiones líquidas, activos realizables).
-
Identificar los pasivos protegidos (principalmente depósitos).
-
Transferir esos activos y pasivos a otra entidad solvente.
-
Designar un administrador temporal mientras se ejecuta la operación.
En términos simples:
Es una forma de rescate parcial ordenado.
Es un mecanismo que busca:
Diferencia estructural entre exclusión y liquidación
| Exclusión | Liquidación |
|---|---|
| Mantiene continuidad operativa parcial | Cierra definitivamente la entidad |
| Transfiere activos y depósitos a otra entidad | Se venden activos y se pagan acreedores |
| Busca proteger funciones críticas | Busca extinguir la persona jurídica |
| Es mecanismo de resolución ordenada | Es etapa final del proceso |
¿Cuándo procede la exclusión?
La ley no dice que deba aplicarse en todos los casos.
Pero sí establece que:
Antes de liquidar, el organismo puede —y en lógica normativa debe evaluar— si la exclusión es viable para proteger depósitos.
La exclusión será inviable cuando:
-
No existan activos suficientes transferibles.
-
El patrimonio sea negativo en magnitud crítica.
-
No exista entidad receptora.
-
El riesgo sistémico exija cierre inmediato.
En esos casos, conforme al art. 298, procede liquidación directa.
Por qué este punto es central en el debate que plantea INCOOP
El debate jurídico surge cuando se plantea:
Porque la propia ley diseña un modelo escalonado:
- Supervisión intensiva
- Exclusión y transferencia (si viable)
- Liquidación (si no es viable la exclusión)
Ese diseño normativo responde a estándares internacionales de resolución bancaria (continuidad de funciones críticas, minimización de impacto sistémico).
En términos prácticos para el sector financiero
La exclusión no es un “beneficio” para la entidad.
Es un mecanismo de protección para:
-
Depositantes
-
Sistema financiero
-
Estabilidad sectorial
Es una herramienta técnica para evitar el colapso abrupto.
Por eso es importante entender que:
Conclusión técnica
La exclusión y transferencia, conforme a los arts. 292–298 del COMYF:
Comprender esta figura es esencial para entender el debate jurídico actual.
III. ¿Cómo está estructurada la medida cautelar?
En las páginas 16 a 18 del escrito , la Cooperativa estructura su solicitud conforme al estándar jurisprudencial exigido para la concesión de medidas cautelares autónomas: verosimilitud, inminencia y gravedad.
1. Verosimilitud: apariencia razonable de vulneración
El primer eje argumental se orienta a demostrar que existe una apariencia razonable de vulneración de derechos constitucionales, particularmente debido proceso y seguridad jurídica.
Para sustentar esta verosimilitud, la Cooperativa plantea que:
-
Ejecutó el 93% de las estrategias del Programa de Supervisión Intensiva (PSI).
-
Implementó acciones correctivas aprobadas por el propio organismo de control.
-
Evidenció mejoras en indicadores financieros relevantes (eficiencia, capital institucional, gestión).
-
No se explicó de manera técnica y detallada por qué persistía una situación de inviabilidad estructural.
-
No se motivó suficientemente la decisión de no aplicar el mecanismo intermedio de exclusión y transferencia antes de acudir a la liquidación.
La tesis subyacente es que:
La liquidación, siendo la medida más gravosa del régimen financiero, requería una motivación reforzada que demostrara de forma clara y técnica que los avances alcanzados eran insuficientes para restablecer la estabilidad institucional.
Desde esta perspectiva, la Cooperativa no niega la existencia del PSI ni la facultad del regulador, sino que sostiene que la conclusión de “incumplimiento sustancial” y la consecuente liquidación no habrían sido suficientemente justificadas frente a los avances logrados.
Inminencia: riesgo actual y no hipotético
El segundo presupuesto se refiere a la inminencia del daño.
El escrito sostiene que la liquidación:
-
Produce efectos inmediatos.
-
Suspende totalmente el giro ordinario.
-
Designa un liquidador que sustituye a la administración.
-
Revoca autorizaciones de funcionamiento.
-
Desplaza a los órganos de gobierno de la entidad.
La argumentación enfatiza que no se trata de una amenaza eventual o futura, sino de una medida ya ejecutada cuyos efectos están produciéndose en el presente.
En términos procesales, la Cooperativa plantea que:
La tutela constitucional debe activarse de forma urgente porque la ejecución de la liquidación no admite espera hasta que se resuelva la impugnación administrativa o un eventual proceso contencioso.
Es decir, el peligro no es abstracto: es inmediato y actual.
3. Gravedad: afectación intensa y potencialmente irreversible
El tercer eje es la gravedad de la afectación.
La Cooperativa sostiene que la liquidación:
-
Impacta directamente a socios y depositantes.
-
Afecta derechos laborales de trabajadores.
-
Interrumpe la actividad económica autorizada.
-
Genera consecuencias financieras que, de consolidarse, podrían resultar difíciles de revertir.
Desde su perspectiva, el daño no es meramente patrimonial; tiene implicaciones institucionales y sociales, pues implica la desaparición jurídica de la entidad y la pérdida de su actividad financiera.
El argumento central es que:
La liquidación forzosa no es una medida ordinaria, sino la más extrema dentro del régimen financiero, y por tanto su ejecución mientras se discute su legalidad puede generar efectos de difícil reversión.
En conjunto, la medida cautelar plantea que:
-
Existe apariencia razonable de vulneración (por presunta falta de motivación suficiente).
-
El daño es inmediato (la liquidación ya está en ejecución).
-
La afectación es grave (cierre institucional y consecuencias económicas amplias).
El diseño argumental no cuestiona la competencia del regulador, sino el estándar de motivación y proporcionalidad aplicado al adoptar la medida más gravosa del régimen financiero.
IV. ¿Cuál es el núcleo jurídico del debate?
Más allá del discurso constitucional, el punto estructural para mi es este:
¿La Superintendencia justificó suficientemente que no era viable aplicar exclusión antes de liquidar?
Este es el argumento técnicamente más relevante.
La medida plantea que esa evaluación no fue desarrollada con profundidad suficiente.
V. ¿Por qué este caso es relevante para el sector financiero?
Porque muestra una tensión estructural:
El regulador debe actuar con rapidez para proteger estabilidad.
Las entidades tienen derecho a cuestionar motivación y proporcionalidad.
La justicia constitucional puede intervenir si detecta amenaza grave.
El punto crítico es el equilibrio entre:
Estabilidad sistémica.
Control jurisdiccional.
VI. Lo que la medida NO está diciendo
Lo que cuestiona es:
La suficiencia de la motivación.
La proporcionalidad de la medida extrema.
La omisión de mecanismos intermedios.
VII. Reflexión técnica final
Desde una perspectiva sectorial:
La medida está estructurada jurídicamente de forma coherente.
Se apoya en:
Derechos constitucionales.
Jurisprudencia sobre medidas cautelares.
Debate sobre exclusión y proporcionalidad.
El debate de fondo no es político ni institucional.
Es técnico:
¿Se configuró realmente una inviabilidad estructural que hiciera inevitable la liquidación?
Eso es lo que el proceso No. 17283-2026-00308 permitirá examinar.
Documento:
https://drive.google.com/file/d/1mcqrYpCpOrILSfGU_-5LjcO4iANqEZnC/view?usp=sharing
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